最近有财经媒体报道,全国各地正在开展新一轮的税收优惠政策清理,多地涉税招商引资政策都已暂停。政策变动的前因是,年初召开全国审计工作会议,将查处违规返税、招商引资违规出台“小政策”,打击“税收洼地”等,列入今年的工作重点。当前国家还未出台具体政策,各地处于观望状态。 清理“税收洼地”,这并非一个新政策。早在2014年,中央就曾下发《关于清理规范税收等优惠政策的通知》,要求全面清理地方性的各类税收优惠。通知下发后,全国一阵整顿清理,很快各地方又陆续重新出现。 税收优惠这样的公开政令,显然不是地方政府在暗箱操作,其出现和存在有合理性,清理难度也就非常大。要想理解这一点,须对税收优惠的渊源和概貌有所了解。 税收优惠,招商引资的法宝 税收优惠是中国地方招商引资的常见政策。改革开放初期,沿海经济特区的中外合资经营企业,就可享企业所得税率低至15%的优惠,此外有各类减、免、退税优惠。随着中外合资经营企业所得税法、个人所得税法、外国企业所得税法等法律施行,中国形成了一套完整的涉外税收优惠制度,为招商引资提供保障。 进入新世纪以来,国内资本也成为地方招商引资的重点。现在各地常见“两免三减半”“三免两减半”等税收优惠(对企业先免税再减半收取,或先征后返),最早是吸引外资的做法。除了税收优惠,地方会在土地出让、劳动力保障等方面给予优惠。各项政策中,税收优惠无疑最为简洁清晰、易于核算、便于宣传,因此地方政府用得最多,企业也最看重。 地方招商引资大部分是县级部门推动,经济学家张五常称之为“县域竞争”——地方政府为了争夺投资,展开了激烈竞争。张五常认为,县域竞争固然有一些瑕疵,整体来看却是极好的制度,它是中国经济活力的重要源泉。现在我们看到各地林立的工业园、科技园,特色产业集群,都始于这样的制度条件。 2010年以来,县域竞争有削弱的趋势,财政充裕的地方常用补贴招商,贫困的内地县市主要还是靠税收优惠吸引企业。国家也适时出台政策,支持地方发展——最典型的例子是霍尔果斯。2010年中央为推进新疆跨越式发展,批准霍尔果斯、喀什设立经济特区。政府规定,产业目录内的两地企业,实行“五免五减半”,符合条件的增值税减免,最高可返50%。 地方政府从中获得什么? 中国税收分税制度下,地方税收优惠多指向地方税。“五免五减半”一般指所得税地方分享40%的部分前5年免征、后5年减半征收,中央税收不受影响。霍尔果斯的政策稍有特别,五年内企业所得税全免,后五年地方分享的部分则逐步返还。无论何种方式,地方都是“税收损失”的主要承受者。何以地方政府愿意舍弃利益,孜孜追求税收优惠呢? 暂将招商引资、发展经济等话语放下,从地方政府“理性经济人”的视角看,税收优惠也大有好处。它不会导致地方税收减少,中长期看,地方税收将增加。道理很简单:优惠是面向新注册、新入驻企业的,没有这些政策,它们压根不来。减征期内的税收缴纳,给地方增加了收入。优惠时限过去,很多企业还将存活,地方政府的税基财源扩大,收入也就增加了。 对其他地方政府来说,这不就是不公平竞争吗?分两种情况看:倘若没有某个地方的税收优惠,这些新生的企业原本并不存在。税收优惠催生了新企业,也就谈不上“抢”。另外,有一些企业或潜在的企业,确实是从高税率地方迁往低税率地方,这给前者造成“损失”。这种损失基于企业自主选择,合理合法,谁规定企业一定要在某地注册纳税呢?不过,税率高的地方会向上表达不满。 当然,更大的争议在于:倘若各地竞相出台税收优惠政策,不就意味着国家税收流失?这样的说法也很值得商榷。众所周知,税收收入由税基和税率决定。税率降低,将使企业经营成本降低,投资增加,税基随之扩大,税收收入反而可能不减反增——这就是著名的拉弗曲线。全国范围看,各地税率降低利于改善营商环境,经济健康发展,国家的整体税收也将上升。 除税收收入增加,税收优惠带来的综合效果也很显著。大量企业新增——即便很多只是空壳注册公司,这些企业还是会创造就业,进而创造财富。以新疆霍尔果斯为例,这个边境小城原本只有不到十万人口。2010年税收新政发布之后,短短几年时间,突然涌进几千家企业,其中以影视娱乐行业为主。霍尔果斯一跃成为全国人均企业数量最多的城市。 这些入驻企业,多数确是代理和空壳公司,他们需要租房注册,很多小区租金为此上涨。企业需要驻守一些人员,他们在政府部门往来办事,也带来了新消费力。全国影视行业一派繁荣,大量作品涌现,从业人业增加,这些都是小城霍尔果斯收到的红利。 清理税收优惠,要避免一刀切 最近几年国家多次下发通知,要求清理税收优惠、打击税收洼地,一方面是避免税源流失,保障财政收入,另一个主要原因是:建设全国统一大市场,规范税收执法,确保全国税收公平。从营造稳定、透明的营商环境出发,简化税制,提高政策的可见度,确实很有必要。 同时也要注意,税收天然具有调控功能,对经济发展的激励或抑制作用很显著。为此,税法在制定之初就赋予了地方一定空间,地方政府可制定特色化、针对性强的优惠政策(如各地购房契税有较大的浮动空间),可向上级部门请求给予财税支持。这些地方税率落差之利,远大于弊,提醒我们有必要看到地方税收优惠竞争带来的良性效果。 当前全国各地税收优惠地方,正处于“山雨欲来风满楼”的态势。既要执行中央精神,确保政令畅通,也要顾虑后果。据媒体报道,很多地方采取了“一事一议”“暂停执行”的做法,这是很有必要的审慎。 也有地方在财政压力下,向企业暂停发放奖励,要求收回补助。这些推翻承诺,取消有效政策的做法,损害了政府公信力,不利于长期招商引资。在“税收洼地”将被清理之际,最大限度保障企业利益不受损害,成为摆在地方政府面前的重要任务。 本文仅为作者个人观点,不代表本报立场 |
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