党的二十届三中全会作出了《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》(下称《决定》)。《决定》提出,科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须完善宏观调控制度体系,统筹推进财税、金融等重点领域改革,增强宏观政策取向一致性。在深化财税体制改革方面,《决定》提出,要健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度,优化税制结构。 深化财税体制改革,优化税制结构是其中的一项重要内容。由于税制结构属于税制建设的基本要素,所以优化税制结构也是各国在税制改革中普遍关注的一个重要问题。通过优化结构,可以使税制更好地适应国家经济、社会发展的需要,有利于增加财政收入、宏观调控和调节中央政府、地方政府之间的财税关系。因此,这个问题应当认真研究,集思广益。 进一步优化税制结构侧重三个方面 2013年,党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,其中提出了涉及税制结构优化的有关要求,如完善地方税体系,加快房地产税立法并适时推进改革;逐步提高直接税比重;推动环境保护费改税;保持现有中央和地方财力格局总体稳定,结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分。2014年,中共中央政治局会议根据上述决定通过了《深化财税体制改革总体方案》,其中明确地提出了优化税制结构的要求。 此后,全国人大根据中共中央的有关建议,先后于2016年、2021年制定了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》,上述两部纲要中都提出了优化税制结构的任务。党的二十大报告论及税收问题时,首先就是优化税制结构。 综上所述,进一步优化中国税制结构的基本内容似应侧重合理设置税种,调整商品税、所得税、财产税收入占税收总额的比重和中央税、地方税、中央与地方共享税收入占税收总额的比重三个主要方面。其中,所得税、财产税在税收分类时可以划归直接税类;所得税的主体应该是企业所得税、个人所得税;财产税的主体应该是地方税,其中主要是房地产税。 合理设置税种 在设计税制、设置税种时,应当权衡拟通过税制建设达到的各种目标,如促进经济发展、增加财政收入、调节收入分配和消费、改善税收管理等,统筹考虑各税种的地位、作用和税种之间的关系,在合理设置税种的前提下实现税制的简化。 经过近30年的改革,中国的税种设置已经逐步趋于合理和简化,开征的税种已经从1994年税制改革时的23种减少到2018年以后的18种,即增值税、消费税、车辆购置税、关税、企业所得税、个人所得税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、契税、耕地占用税、资源税、车船税、船舶吨税、印花税、城市维护建设税、环境保护税和烟叶税。近年来税种设置的变化是:2013年取消了固定资产投资方向调节税,2016年增设了环境保护税,2017年取消了营业税。 但是,在中国现行税制中,税种近似、交叉和缺位等问题仍然存在,如车辆购置税与消费税近似,交叉征收,似可考虑合并;契税属于财产税,但是征收方法与增值税类似,似可考虑分别并入增值税和房产税;有些过去在特定情况下设立的税种,已经逐渐失去其存在的意义,似可考虑并入相关税种或者取消,如烟叶税、船舶吨税;有些新的税种则应当根据需要设立,如房地产税、社会保险税。 此外,有些具有税收性质的合理的政府收费也可以考虑并入有关税种,或者改为地方附加税,如与水资源税类似的水资源费、随增值税和消费税附征的教育费附加。同时,应当避免“税收万能论”的抬头,即不能指望通过税收解决经济、社会发展中遇到的所有问题。上个世纪80年代,曾经试图通过开征奖金税控制发放奖金,开征筵席税限制大吃大喝,但是实际效果都不理想。 合理调整商品税、所得税和财产税的比重 将主要税收划分为商品税、所得税和财产税三类,是常见的税收分类基本方法之一。上述三类税收占全国税收总额的比重,通常取决于国家的经济发展水平、税制设计和税收管理、社会管理水平。从当今各国的情况看,发达国家的税收主要来自所得税特别是个人所得税,发展中国家的税收则主要来自商品税。 目前,中国的税收主要来自商品税,包括增值税、消费税、车辆购置税和关税4种税;其次是所得税,包括企业所得税、个人所得税和具有所得税性质的土地增值税3种税;再次是财产税,包括房产税、城镇土地使用税、契税、耕地占用税、资源税、车船税和船舶吨税7种税。 近年来,随着中国的经济发展、税制改革和税收管理、社会管理水平的提高,生产资料所有制结构和收入分配结构的变化,所得税、财产税收入在税收总额中所占的比重逐步提高,商品税收入在税收总额中所占的比重则逐步降低。例如,2012年商品税收入的占比为57.8%,2023年降至51.5%左右,下降约6.3个百分点,降幅约为10.9%;2012年所得税收入的占比为29.6%,2023年升至33.8%左右,上升约4.2个百分点,升幅约为14.2%。 从发展趋势看,中国所得税、财产税收入在税收总额中所占的比重应该会继续逐步提高,商品税收入的占比则会继续逐步降低;形成商品税、所得税占比不相上下的格局应该为期不会太远,但是,个人所得税占比的大幅度提高可能尚需时日。因为中国毕竟还是一个发展中国家,个人所得税的来源和收入占比,都不宜简单地与某些发达国家类比。 合理调整中央税、地方税和中央与地方共享税的比重 在分税制财政管理体制下,税收通常可以分为中央税、地方税和中央与地方共享税三类。目前,中国分税制财政管理体制中的中央税包括消费税、车辆购置税、关税和船舶吨税4种税,地方税包括房产税、城镇土地使用税、契税、土地增值税、耕地占用税、车船税、环境保护税和烟叶税8种税,中央与地方共享税包括增值税、企业所得税、个人所得税、资源税、印花税和城市维护建设税6种税。 中国自1994年实行分税制财政管理体制以来,特别是2013年以来,在收入划分方面,虽然个别项目有所调整,如自2013年起,取消了地方税中已经停征的固定资产投资方向调节税;自2015年起,出口退税从中央、地方分别负担改由中央全部负担;2016年营业税改征增值税以后,一般增值税收入中央与地方共享的比例从75∶25改为各50%,但是体制框架没变,格局大体稳定。其中,中央税、地方税收入占全国税收总额的比重略有上升,中央与地方共享税占全国税收总额的比重则略有下降。 为了保证中央、地方政府税收的稳定增长,加强中央政府的宏观调控能力和对经济不发达地区的财政支持,完善地方税制度,似可考虑分别逐步适当提高中央税、地方税收入占全国税收的比重,降低中央与地方共享税收入的占比,并相应调整中央政府对地方政府的转移支付。 党的二十届三中全会《决定》提出:建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。为此: 一方面,要适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。所以,可能需要采取相应增加中央的财政、税收收入,减少中央对地方的转移支付等措施。 另一方面,要增加地方自主财力,拓展地方税源,适当扩大地方税收管理权限,推进消费税征收环节后移并稳步下划地方,完善房地产税收制度,全面推行水资源费改税,研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税,财政部有关领导还提出将挥发性有机物纳入环境保护税的征收范围。 此外,要优化共享税的分享比例。上述改革的具体方案会涉及很多政策、业务和技术问题,所以需要深入调研,充分论证,然后视条件成熟程度逐步实施。 |
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